مقالات

منابع سیاست های مالی دولت

منابع سیاست های مالی دولت

منابع سیاست های مالی دولت

سیاست های مالی دولت اصولا منشأ قانونی دارند و علی الاصول وضع آنها در چارچوب های دیگر نافذ نخواهد بود.[1] بعبارت دیگر زمانی می توان برای سیاست های مالی دولت اهمیت قائل بود و اعتبار بخشید که در قالب قانون وضع شده باشند و بدیهی است که در این صورت می توان از لازم الاجرا بودن سیاست مالی و شناسایی مسئولیت برای دولت در چارچوب قانون[2] مورد نظر سخن راند. زیرا در صورت فقدان ضمانت اجرا برای وضع و اعمال سیاست های مالی، مسئولیت دولت در چارچوب قانون منشأ سیاست مالی، مطرح نخواهد بود و وجود ضمانت اجرا صرفاً در بستر قانون مصداق پیدا می کند. البته ذکر این نکته ضروری است که از باب قواعد عام مسئولیت مدنی حتی اگر دولت از بسترهای غیرقانونی سیاست های مالی زیان بار را اعمال نماید باز هم مسئولیت دارد چه اینکه مسئولیت مزبور در قوانین مورد شناسایی قرار گرفته است. لذا، شایسته است که در این مبحث منابعی که از رهگذر آن ها سیاست های مالی وضع می گردد مورد توجه قرار دهیم. منابع مزبور عبارتند از قانون اساسی، قوانین عادی و مقررات دولتی که ذیلاً تشریح خواهد شد.

گفتار اول: قانون اساسی

قانون اساسی بعنوان عالی ‌ترین سند حقوقی یک کشور تعیین کننده نظام حاکم است، قانونی که مشخص می‌کند قدرت در کجا متمرکز است، روابط این قدرت حاکم با آزادی‌ها و حقوق افراد ملت چگونه است و این قوای حاکمه اعم از قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضائیه چه اقتدارات و مسئولیت‌هایی در برابر ملت دارند.[3]

در اصول مختلف قانون اساسی ایران می توان سیاست های کلی مربوط به مسائل مالی و اقتصادی را مشاهده نمود. این موضوع بطور خاص در فصل چهارم قانون اساسی و تحت عنوان «اقتصاد و امور مالی» از اصول 43 تا 55 مورد توجه قرار گرفته است. به نوعی می­توان گفت که این فصل مانیفست اقتصادی نظام جمهوری اسلامی ایران بوده و مباحث مربوط به روابط مالی، بودجه بندی، مالیات و نظارت های مربوطه را شامل می­شود.

از مجموع 13اصلی که در فصل چهارم قانون اساسی درج شده، اصول 43 و 44  اصول پایه ای و کلیدی اند؛ اصل 43، اهداف اقتصادی جمهوری اسلامی را بیان می کند، و اصل 44، تقسیم بندی بخشهای مختلف اقتصاد و حیطة مالکیت و فعالیت این بخشها را تعیین می نماید.

لذا، این دو اصل را می توان اصلهای شاخص در فصل اقتصاد و امور مالی نامید؛ زیرا بقیة اصول فصل مذکور نسبت به این دو اصل، حالت فرعی دارند. مثلاً اصول 45، 46 و 47، به ترتیب در خصوص تعیین تکلیف مالکیتی، مدیریت انفال و ثروتهای عمومی و مشروعیت و احترام به مالکیت خصوصی می باشند.

اصل 48 نیز دربارة عدم تبعیض، در استفاده از منابع طبیعی و درآمدهای ملی بین استانها بحث می کند. ممنوعیت ثروتهای نامشروع و درآمدهای حرام، در اصل 49 بحث می شود. پس از اصل 50 که در خصوص محیط زیست است، اصول 51 تا 55، به موضوع مالیات، درآمدهای دولت و دیوان محاسبات مربوط می شود.

همگی این اصول، فرع بر دو اصل 43 و 44 محسوب می شوند.

بنابراین ملاحظه می گردد که از بین اصول مندرج در فصل چهارم، می توان اصول 51 تا 55 را بطور خاص مربوط به مسائل مالی دانست و سیاست های اصلی مالی و مالیاتی کشور را از ان استخراج نمود. مطابق اصل 51 «هیچ‏ نوع‏ مالیات‏ وضع نمی‏ شود مگر به‏ موجب‏ قانون‏.

موارد معافیت‏ و بخشودگی‏ و تخفیف‏ مالیاتی‏ به‏ موجب‏ قانون‏ مشخص‏ می‏ شود.» بنابراین اصل قانونی بودن وضع مالیات و معافیت های مالیاتی در این اصل مورد تصریح قرار گرفته است. در اصل 52 نیز مقرر می گردد که: «بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏ شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏ گردد.

هر گونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود.» این اصل نیز به موضوع تهیه و تصویب قانونی بودجه اشاره دارد. در اصل 53 نیز در مورد دریافتی ها و پرداختی های دولت تعیین تکلیف شده است. بموجب اصل مزبور: « کلیه‏ دریافتهای‏ دولت‏ در حساب های‏ خزانه‏ داری‏ کل‏ متمرکز می‏ شود و همه‏ پرداختها در حدود اعتبارات‏ مصوب‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ می‏ گیرد.» بموجب اصول 54 و 55 تشکیل دیوان محاسبات کشور و حدود وظایف و اختیارات آن تصریح شده است.

بموجب اصل 54: «دیوان‏ محاسبات‏ کشور مستقیمآ زیر نظر مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‏ باشد. سازمان‏ و اداره‏ امور آن‏ در تهران‏ و مراکز استانها به‏ موجب‏ قانون‏ تعیین‏ خواهد شد.» و مطابق اصل 55 نیز: «دیوان‏ محاسبات‏ به‏ کلیه‏ حسابهای‏ وزارتخانه‏ ها، مؤسسات‏، شرکتهای‏ دولتی‏ و سایر دستگاه‏ هایی‏ که‏ به‏ نحوی‏ از انحاء از بودجه‏ کل‏ کشور استفاده‏ می‏ کنند به‏ ترتیبی‏ که‏ قانون‏ مقرر می‏ دارد رسیدگی‏ یا حسابرسی‏ می‏ نماید که‏ هیچ‏ هزینه‏ ای‏ از اعتبارات‏ مصوب‏ تجاوز نکرده‏ و هر وجهی‏ در محل‏ خود به‏ مصرف‏ رسیده‏ باشد.

دیوان‏ محاسبات‏، حسابها و اسناد و مدارک‏ مربوطه‏ را برابر قانون‏ جمع آوری‏ و گزارش‏ تفریغ بودجه‏ هر سال‏ را به‏ انضمام‏ نظرات‏ خود به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏ نماید. این‏ گزارش‏ باید در دسترس‏ عموم‏ گذاشته‏ شود.»

گفتار دوم: قوانین عادی

علاوه بر قانون اساسی، در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی نیز سیاست های مالی دولت قابل استنباط است. در تعریف سیاست های مالی عنوان شد که سیاست های مالی بیانگر سیاستهایی است که دولت برای هزینه ها و درآمدهای خود وضع و اعمال می نماید. از مهم ترین قوانینی که در ایران بیانگر سیاستها و مقررات مالی دولت می باشند عبارتند از «قانون محاسبات عمومی»، «قانون دیوان محاسبات»، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» و «قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی».

قانون محاسبات عمومی، مصوب 1/6/1366 از جمله قوانین مربوط به حوزۀ حقوق مالی است. در واقع حقوق مالی مسائل حقوقی مربوط به مالیۀ دولت را مورد توجه قرار می دهد و قوانین و مقررات حاکم بر حساب های مربوط به دخل و خرج یا درآمد و هزینه های دولت را بررسی می‌کند.[4]

دولت نیز مانند هر شخص حقوقی دیگری برای بقاء و سامان خود نیازمند منابع و امکانات مالی است و همچنین از قبل کارکرد‌های خویش درآمد‌هایی را نیز کسب می‌کند. بنابراین، نگاه داشتن حساب دخل و خرج و حکومت قواعد حقوقی بر آن صرفاً مختص بنگاه‌های اقتصادی نیست و از اشخاص حقیقی گرفته تا دولت که گسترده‌ترین شخص حقوقی است، ناگزیر از کاربست این سازوکار هستند. از همین رو محاسبات عمومی و قانون آن، از جمله نظاماتی است.

که نه تنها مناسبات مالی میان اجزاء داخلی لایه‌های حکمرانی را در بر می‌گیرد، بلکه اشخاص عمومی غیر دولتی و حتی در پاره‌ای موارد اشخاص خصوصی نیز، با مسائل مربوط به محاسبات عمومی دولت مواجهه می‌یابند. چراکه «بودجۀ کل کشور برنامۀ مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیشبینی درآمد‌ها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی می‌شود، بوده» (مادۀ یک قانون محاسبات عمومی کشور) است. در حقیقت بودجه به عنوان سندی بالادستی و جامع هم رهیافت‌های مالی کلان دولت را بیان می نماید.

و هم حاوی جزئی‌ترین موارد پیشبینی هزینه‌ها و درآمد‌های دولت است. از این رهگذر، بودجه به عنوان قلب تپندۀ مالیۀ دولت و محاسبات عمومی، هم سیاست‌های مالی آن به نحوی چتری بر مسائل مالی عمومی و خصوصی سایه می‌افکند و هم زوایا و نقاطی قابل توجه از این سندِ کلان با جزئی‌ترین ساحات حقوق خصوصی افراد استکاک می‌یابد.

قانون محاسبات عمومی کشورمشتمل بر 140 ماده است که در قالب شش فصل تنظیم شده است. فصل اول این قانون به «تعاریف» مفاهیم کلیدی پرداخته است. فصل دوم مربوط به «اجرای بودجه» است که خود حاوی سه بخش درآمد‌ها و سایر منابع تأمین اعتبار(بخش اول)، هزینه‌ها و سایر خدمات (بخش دوم) و معاملات دولتی (بخش سوم) است.

در فصل سوم قانونگذار به مباحث «نظارت مالی» پرداخته است. در فصل چهارم نیز سازوکار «تنظیم حساب و تفریغ بودجه» مورد توجه قرار گرفته است و همچنین در فصل پنجم قوانین حاکم بر «اموال دولتی» تنظیم شده است. فصل ششم هم بابی تحت عنوان «مقررات متفرقه» گشوده شده است.

‌قانون دیوان محاسبات کشور مشتمل بر چهل و شش ماده و یازده تبصره در 11 بهمن 1361 توسط مجلس شورای‌اسلامی به تصویب رسید. مطابق فصل اول این قانون هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت ‌مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت‌المال که از طرق مختلف قابل اعمال است. در فصول بعدی نیز به ترتیب به وظایف و اختیارات دیوان محاسبات، سازمان و تشکیلات، نحوه کار هیأتهای مستشاری و مسائل متفرقه پرداخته شده است.

قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مشتمل بر 114 ماده و 27 تبصره در سال 1380 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که بعد ها و اصلاحاتی به آن وارد شد و موادی نیز به آن الحاق گردید. بدین ترتیب، لایحه «الحاق موادی به قانون تنظیم ‏بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 23/10/80 کمیسیون‏ برنامه و بودجه مجلس ششم شامل 65 ماده با موضوعات گوناگون در تاریخ 28/11/1383 تقدیم و بنا به درخواست عده‏ای از نمایندگان، برخلاف قاعده و حکم الزام‏آور اصل 85 قانون اساسی، تقاضای‏ رسیدگی و تصویب آن طبق استثنا و ضرورت ذیل اصل 85 قانون اساسی شده بود که ظاهرا پس از دو بار مطرح شدن و با وجود حمایت اعضای هیات رییسه، ولی به دلیل مخالفت مجلس، لایحه به گونه‏ عادی جهت رسیدگی و ارایه گزارش به کمیسیون برنامه و بودجه به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد.

در پی آن و در تاریخ 10/3/1384 ماده 66 نیز به عنوان ماده جدید جهت اضافه شدن به لایحه‏ از سوی معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری تقدیم مجلس شد. از تاریخ 9 مرداد گزارش‏ کمیسیون برنامه و بودجه مبنی بر تصویب لایحه همراه با حذف 10 ماده از لایحه و الحاق 27 ماده جدید به شماره چاپ 944 مورخ 1/5/1384 در دستور جلسه علنی مجلس جهت نهایی شدن قرار گرفت. مواردی که تصویب شده‏اند و بیانگر سیاست های مالی دولت می باشند در نگاهی اجمالی عبارتند از: مسایل مربوط به تعهدات ارزی دولت، اجازه افتتاح اعتبار اسنادی به دستگاه‏های دولتی‏، دریافت هزینهء داوری، اجازهء استفاده از کمک‏های بین المللی، استفاده دولت از منافع مالی سازمان‏های فرهنگی خارجی و اعطاء تسهیلات بانکی به سرمایه‏گذاران و تعهد سود تسهیلات و پیش‏بینی در بودجه‏های سالانه.[5]

با فرآيند رو به رشد خصوصي سازي و همچنين دنبال شدن اين رويكرد در بودجه هاي سنواتي، در راستاي اجراي سياست هاي اصل چهل و چهارم قانون اساسي، حجم عظيمي از سهام شركت هاي دولتي در بازار بورس اوراق بهادار به صورت عمومي عرضه شده است.

از اين رو، تشويق طرف تقاضا به سرمايه گذاري در اين بازار و هدايت هدفمند و مؤثر سرمايه گذاران در بازار سرمايه، در مقايسه با بازار پول، ضروري به نظر مي رسد. در حقيقت، گسترش عرضه سهام در بازار سرمايه به تنهايي نمي تواند به نحو مناسبي فرآيند خصوصي سازي مورد توجه اصل 44 را به سمت هدف مورد نظر سو ق دهد. به بيان دقيق تر، در اقتصاد بانك محور ايران، جهت موفقيت هر چه بيشتر سياست هاي اعمال شده در بازار سرمايه، پركردن شكا فهاي موجود در اين بازار در مقايسه با اقتصادهاي موفق بازار محور، ضروري است. ضمانت اجرايي اينگونه سياستها در گرو اتخاذ مجموعه اي از ديگر سياست هاي بنياني است.

براي مثال، افزايش سطح اعتماد عمومي و شفافيت در بازار سرمايه، گسترش حوزه نظارتي شوراي عالي بورس اوراق بهادار، گسترش نهادهاي مالي واسطه اي و ابزارهاي مالي قابل مبادله در بورس اوراق بهادار، از جمله مواردي مي باشند كه با توجه به ساختار فعلي بازار سرمايه ايران، صرفاً در سايه تدوين مقررات و تنظيم آيين نامه هاي لازم، تأمين خواهند شد. در اين راستا، لايحه «توسعه ابزارها و نهادهاي مالي جديد» در تاریخ 7/4/1388 به مجلس شوراي اسلامي ارسال شد.

این قانون در تاریخ 16/10/1388، در 18 ماده و 7 تبصره به تأييد شوراي نگهبان رسيد. در اين قانون سعي شده بسياري از شكاف هاي موجود در بازار سرمايه ايران برطرف گردد و در اين زمينه توجه ويژه اي به مشكلات موجود در عرصه فعاليت نهادهاي مالي جديد معطوف شده است. در حقيقت سعي شده با تنظيم موادي، نه تنها ابهامات و معضلاتي كه در عرصه فعاليت صندوق هاي سرمايه گذاري مشترك مشاهده مي شود رفع گردد، بلكه افق روشني جهت تأسيس و راه اندازي ديگر نهادهاي مالي مورد نياز بازار سرمايه، به تصوير كشيده شود.[6]

گفتار سوم: مقررات دولتی

علاوه بر قوانین فوق الاشعار، مقررات دولتی نیز می توانند در برگیرنده سیاست های مالی دولت باشند. مقررات مزبور خواه هدف آن تسهیل اجرا و تشریح قانونی از قوانین موضوعه باشد؛ خواه در مواردی وضع شده باشد که اساساً قانونی به تصویب نرسیده باشد در هر صورت معتبر بوده و در صورت عدم مغایرت با قانون، لازم الاجرا می باشند.

در اینجا صرفا به برخی از مقررات دولتی که حاوی سیاست های مالی دولت می باشند اشاره می گردد که عبارتند از:

  • آیین نامه معاملات دولتی مصوب 27/12/1349
  • آیین نامه های اجرایی مربوط به قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت[7]
  • آیین نامه مالی و معاملاتی سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 31/1/1392
  • آیین نامه اجرایی تبصره (1) ماده (149) اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1394
  • آیین نامه تضمین معاملات دولتی مصوب 22/9/1394

[1]. البته در نظام حقوقی ایران، امکان تدوین سیاست های کلی توسط مقام رهبری وجود داردقبل از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، یک خلأ در نظام حکومت‌داری جمهوری اسلامی ایران وجود داشت و آن نبود چهارچو‌ب‌ها و سیاست‌های کلی نظام با توجه به نقش ولی فقیه برای هدایت و اداره‌ی جامعه بود. این موضوع در بازنگری قانون اساسی مطرح و در بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی قرار گرفت. در این بند ذکر شده است که «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» از وظایف و اختیارات رهبری است. در این زمینه می توان به “ابلاغیه سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی” اشاره نمود که در آن به سیاست های مالی نیز اشاره شده است. ازجمله اینکه در بند نهم “اصلاح و تقویت همه‌جانبه‌ نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی تصریح شده است.” به هرحال، تعیین سیاست‌های کلی نظام یا مربوط به‌ولایت مقام رهبری بر قوای سه‌گانه است یا مربوط به‌مواردی که در اصول 110، 176 و 177 قانون اساسی بر عهده رهبری قرار داده شده و یا مربوط به‌حالتی است که مقام رهبری از باب ریاست کشور، ابتکار پاره‌ای از موضع‌گیری‌ها را به‌دست می‌گیرد. به‌هر‌ترتیب، تعیین سیاست‌های کلی نظام را می‌بایست در شمار توسعه اقتدار این مقام به‌حساب آورد. (وکیل، امیر ساعد و عسکری، پوریا،‌ قانون اساسی در نظم حقوقی کنونی، تهران، مجمع علمی فرهنگی مجد، 1387، ص432.)

[2]. در اینجا مفهوم عام قانون مدنظر می باشد و نه تنها قانون اساسی و قوانین عادی را شامل می گردد بلکه سایر قواعد و مقررات از جمله آیین نامه ها و بخش نامه های دولتی را در برمی گیرد.

[3]. قاضی، ابوالفضل؛ قانون اساسی، سیر مفهوم و منطوق از دید تطبیقی، پاییز 1371، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی، دوره 28، ص30

[4]. Bergmann, Arthur, Developing countries and international fiscal law, published by Verlag für Literatur und Zeitgeschehen, 1968, Original from the University of Michigan, Digitized Apr 9, 2007, p.68.

[5]. کاشانی، سید احمد، بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، نشریه حقوق اساسی، سال سوم، شماره پنجم، زمستان 1384، ص372.

[6]. خوشنود، زهرا، گذري بر قانون توسعه ابزارها و نهادهاي مالي جديد، فصلنامه تازه های اقتصاد، دوره جدید، سال هفتم، شماره صد و بیست و شش،زمستان 1388،  صص 4-3.

[7]. تا کنون آیین نامه های متعددی در رابطه با مواد قانون مزبور وضع شده اند از قبیل: آیین نامه اجرایی ماده (2) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 26/7/1385، آیین نامه اجرایی ماده (6) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت موضوع تصویبنامه شماره 19011/ت35081هـ مورخ 1/9/1385، آیین نامه اجرایی ماده (6) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/2/1385، آیین نامه اجرایی- ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1386 و آیین نامه اجرایی- جزء (3) ماده (12) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 10/1/1387.

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *